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prescripción impuesto predial- jurisprudencia

Sentencia 2005-06567/20537 de marzo 2 de 2017- CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION CUARTA

Radicación: 05001 23 31 000 2005 06567 01

Consideraciones de la Sala

En los términos del recurso de apelación, la Sala decide si son nulos los siguientes actos administrativos:

1. La Resolución 3875 del 6 de diciembre de 2004, expedida por la Secretaría de Hacienda del municipio de Medellín, que decidió “negar la prescripción de la acción de cobro de la obligación fiscal a favor de la sociedad Uno Sur S.A. en liquidación, como sujeto pasivo del impuesto predial unificado”.(6)~o~

2. La Resolución SH 18-63 de marzo de 2005, que confirmó la Resolución 3875 del 6 de diciembre de 2004, que “negó la prescripción de la obligación fiscal a la sociedad Uno Sur S.A., como sujeto pasivo del impuesto predial unificado por el inmueble de su propiedad ubicado en la Calle 1 A sur con Carrera 43ª - 96, matrícula 000555555 y código de propietario 0049925000”.(7)~o~

3. El documento de cobro 01105145860970, que liquida el impuesto predial a cargo del contribuyente por el primer trimestre del año 2005, y otros valores denominados: valor vencido, valor recargos, otros cobros por concepto de impuesto predial, medio ambiente y otros cobros, para un total de $ 674.676.189(8).~o~

4. El documento de cobro 01205147383231, que liquida el impuesto predial a cargo del contribuyente por el segundo trimestre del año 2005, y otros valores denominados: valor vencido, valor recargos, otros cobros por concepto de impuesto predial, medio ambiente y otros cobros, para un total de $ 705.090.656.(9)~o~

3.1. Delimitación de la litis.

 

Sea lo primero precisar que los cargos de violación, que se proponen en la demanda, se orientan a sustentar la nulidad de la Resolución 3875 del 6 de diciembre de 2004, en cuya parte resolutiva se limitó a negar la petición de prescripción de la acción de cobro por el impuesto predial unificado del predio ubicado en la calle 1 A sur con carrera 43ª - 96, matrícula 000555555, sin precisar el período respecto del cual se propuso la prescripción.

 

No obstante, al cotejar la Resolución SH 18-63 de marzo de 2005, que confirmó la Resolución 3875 del 6 de diciembre de 2004, con la cuenta de cobro 01105145860970, que corresponde al primer trimestre del año 2005, se puede apreciar que los valores liquidados en esta factura corresponden a los valores liquidados en la parte considerativa de la Resolución SH 18-63, y que corresponden a los siguientes conceptos: (i) la cuota del impuesto predial del primer trimestre del año 2005, (ii) el valor vencido y el valor de los recargos del impuesto predial, de la tasa ambiental y de los intereses moratorios, todos liquidados por el período comprendido desde el primer trimestre del año 1999 hasta el cuarto trimestre del año 2004.~o~

En consecuencia, la Sala concretará el análisis de los hechos a los conceptos y períodos descritos anteriormente, incluida la tasa ambiental, que no fue objeto de análisis en la sentencia apelada porque, según dijo, no fue objeto de análisis en la vía gubernativa. Para la Sala, habida cuenta de que la tasa ambiental se liquida en los actos demandados y que es respecto de estos que se alega la nulidad por falta de aplicación del artículo 817 del ET, lo que se diga respecto de esta causal de nulidad incidirá, indefectiblemente, en la tasa ambiental y en los intereses de mora.

Ahora bien, en cuanto a la liquidación de los intereses de mora, la Sala precisa que en la parte considerativa de la Resolución SH 18-63 de 2005, que confirmó la 3875 de 2004, el municipio de Medellín explicó la forma en que liquidó los intereses y estos coinciden con las cifras que finalmente fueron consignadas en la cuenta de cobro 01105145860970. Por lo tanto, este aspecto también debe ser objeto de análisis.

3.2. Problemas jurídicos.

En el contexto de la litis ya delimitada, y con fundamento en lo alegado por las partes, la Sala considera que se deben resolver los siguientes problemas jurídicos:

1. ¿Qué naturaleza jurídica tienen las cuentas de cobro 01105145860970 y 01205147383231 que expidió el municipio de Medellín en contra del demandante?

2. ¿A partir de qué fecha se debe contar el plazo de prescripción de la acción de cobro de los conceptos debidos por la demandante (impuesto predial, tasa ambiental e intereses de mora por el período comprendido desde el primer trimestre del año 1999 hasta el cuarto trimestre del año 2004)?

3. Con fundamento en la respuesta que se dé al anterior planteamiento, ¿Qué vigencias de esos tributos que debe el demandante están prescritas?

4. ¿Qué tarifa y cuál es la forma en que se deben liquidar los intereses moratorios por las deudas no prescritas?

Para resolver los problemas jurídicos, la Sala considera pertinente hacer una breve reseña sobre los modelos para recaudar el impuesto y su incidencia en la prescripción de las obligaciones tributarias, para luego sí, resolver el caso concreto.

Fíjese que hasta el año 2002, el plazo de prescripción se contaba a partir de la fecha en que se hicieron legalmente exigibles los impuestos, pero también decía que si fueron determinados mayores impuestos o las obligaciones se determinaron en actos administrativos, el plazo se cuenta a partir de la ejecutoria de esos actos.

 

La Ley 788 de 2002 modificó la norma para hacer más preciso el conteo del plazo pues consideró el hecho de que la obligación de determinar el tributo en los lugares y plazos establecidos en la ley puede estar regido por el sistema de auto declaración.

 

En todo caso, se advierte que el numeral 4 del artículo 817 ET, vigente a partir del año 2013, también dispone que el plazo de prescripción se cuenta a partir de la fecha de ejecutoria del respectivo acto administrativo.

 

Esta norma se refiere a aquellos casos en que, siendo el contribuyente el obligado a declarar el impuesto, no lo hace y la administración, entonces, le formula una liquidación de aforo, que es un acto de determinación del impuesto. Para el efecto, la administración tributaria cuenta con cinco (5) años para imponer la sanción por no declarar y para expedir la liquidación de aforo, plazo que se cuenta a partir del vencimiento del término previsto para declarar. Una vez ejecutoriada esa liquidación de aforo, la administración tributaria cuenta con cinco (5) años más para cobrarla.

 

Estas reglas no se aplican del mismo modo cuando la normativa le impone a la autoridad tributaria el deber de liquidar el impuesto. Este deber legal implica que el impuesto se liquide y cobre dentro de los cinco (5) años siguientes a su causación, independientemente de que la autoridad tributaria expida facturas, cuentas de cobro y además, actos de determinación de impuestos. Una interpretación diferente implicaría que la autoridad tributaria expida el acto de determinación del impuesto en cualquier momento, sin consideración a su causación y exigibilidad, haciendo nugatorio el plazo de prescripción de la acción de cobro.~o~

En este contexto, entonces, se procede a resolver los problemas jurídicos propuestos:

4.2.2. Sobre la naturaleza jurídica de las cuentas de cobro 01105145860970 y 01205147383231 que expidió el municipio de Medellín en contra del demandante.

El municipio de Medellín adoptó el estatuto tributario para ese municipio mediante el Acuerdo 057 de 2003(10), en atención a lo dispuesto, entre otras normas, en el artículo 59 de la Ley 788 de 2002.

El artículo 9º del Acuerdo define el impuesto predial unificado como una renta del orden municipal, de carácter directo, que grava los bienes inmuebles ubicados dentro del territorio del municipio de Medellín.~o~

Los artículos 16 y 17, que regulan, en su orden, la forma en que se factura y liquida el impuesto predial y el plazo para pagarlo, disponen lo siguiente:

“ART. 16.—Facturación y liquidación del impuesto predial unificado. Inicialmente, el valor del impuesto predial unificado se cobrará al propietario y/o poseedor por la totalidad de los predios, a través del sistema de facturación, conforme al avalúa catastral resultante de los procesos catastrales. Cuando el contribuyente no cancele las facturas correspondientes a un año, corresponderá a la subsecretaría de rentas expedir acto administrativo que constituirá la liquidación oficial del tributo”.

~o~

“ART. 17.—Pago del impuesto predial unificado. El pago del impuesto predial unificado, se hará por trimestres anticipados”.

Como se puede apreciar, el estatuto tributario del municipio de Medellín adoptó el sistema de facturación según el que es el propio municipio el que expide facturas para pagar el impuesto. Y que, además, dispone que si el contribuyente no paga las facturas correspondientes a un año, la subsecretaría de rentas debe expedir un acto administrativo que constituirá la liquidación oficial del tributo.

El artículo 182 del Acuerdo 057 de 2003, por su parte, autorizó al alcalde de Medellín para que, de conformidad con el artículo 60 de la Ley 788 de 2002, expida el régimen procedimental tributario. En ejercicio de esta atribución, el alcalde de Medellín expidió el Decreto 11 de 2004, en cuyo artículo 49 dispone que “La subsecretaría de rentas municipales estará facultada para practicar tres clases de liquidación:

Liquidación de revisión, liquidación de corrección y liquidación de aforo”

Todas estas liquidaciones oficiales suponen la presentación previa de una declaración inicial, como está presupuestado, por ejemplo, para el impuesto de industria y comercio [artículo 31, numeral 3 del Acuerdo 057 de 2003], pues la liquidación de revisión tiene como fin modificar la declaración inicialmente presentada [artículo 50 del Decreto 11 de 2004]; la de corrección, aceptar o rechazar la declaración y liquidación de corrección presentada por el contribuyente [artículo 50 del Decreto 11 de 2004]; y la de aforo, que se expide en caso de que el contribuyente obligado a declarar, no declare [artículo 65 del Decreto 11 de 2004].~o~

 

En ese escenario, podría concluirse que el artículo 16 del Acuerdo 057 de 2003 faculta a la subsecretaría de rentas municipales a expedir otro tipo de liquidación oficial del tributo, distintas a las establecidas en el Decreto 011 de 2004, que requiere como presupuesto que el contribuyente del impuesto predial no haya pagado la factura contentiva del impuesto a pagar correspondiente a un año determinado.

La razón de ser de ese acto de liquidación no sería otro que el de permitirle al contribuyente ejercer los recursos que por ley corresponde interponer para cuando no se está de acuerdo con el impuesto facturado(11). ~o~

Revisada la normativa anterior al Acuerdo 057 de 2003, se aprecia que contaba con el mismo sistema de facturación.(12)

 

Ahora bien, para efectos de ejercer las facultades de cobro coactivo, se controvierte en este caso particular si las facturas de cobro que expidió el municipio demandado son actos administrativos y, de serlo, si serían actos “ejecutivos” más no “ejecutorios”.

 

Sobre el particular, sea lo primero precisar que la administración, en cualquiera de sus niveles (nacional, departamental o local), produce actos jurídicos tendientes a desarrollar, cumplir y ejecutar los mandatos constitucionales y legales, en ejercicio de la función pública administrativa. Dicha potestad sirve para justamente administrar el interés público cuando entra en juego con los diversos intereses privados, que, en el marco de la Constitución y la ley, conviven en el ordenamiento.

Es más, la función administrativa también está para perseguir y sancionar comportamientos de particulares contrarios al orden jurídico como en el caso de las infracciones administrativas y, en general, el derecho administrativo de policía.~o~

La administración adopta las decisiones, mediante actos administrativos, que son actos jurídicos y que respecto de las situaciones jurídicas a las que se refieren son, por lo menos, de dos grandes y diferentes clases: el acto normativo (reglamento) y el acto administrativo de contenido particular y concreto.~o~

 

El acto normativo o reglamento es el llamado también acto administrativo de contenido general, impersonal y abstracto, por cuanto, al igual que la ley, de modo general, manda, prohíbe, permite y sanciona. Es fuente secundaria de derecho administrativo.

 

El acto administrativo de contenido particular y concreto, en cambio, es el que denominamos propiamente acto administrativo, en cuanto materializa o particulariza la ley y el propio reglamento a una situación específica. Es el que aplica al caso las fuentes del derecho administrativo. La expresión “acto administrativo” suele utilizarse indistintamente para denotar una u otra figura. Pero sin duda son bien distintas.~o~

 

El acto administrativo particular surge de una actuación administrativa, que, conforme con el artículo 4º(13) de la Ley 1437 —cuya redacción coincide con la que antes tenía el artículo 4 del Decreto 01 de 1984—, puede iniciarse a petición de parte: en ejercicio del derecho de petición en interés particular o en cumplimiento del administrado de una obligación o un deber legal (deber de declarar renta, por ejemplo), o de oficio. ~o~

 

También la petición de información culmina con actos administrativos que justamente entre exponen y entregan la información solicitada por el interesado, salvo los casos de información reservada (artículo 24, Ley 1437 de 2011).~o~

Los actos administrativos de contenido particular así expedidos adquieren el carácter de ejecutorios cuando estén en firme y, por lo tanto, las autoridades, por sí mismas, puedan ejecutarlos de inmediato. (Artículo 89, Ley 1437 de 2011. Antes, carácter ejecutivo y ejecutorio de los actos administrativos, artículo 64 del Código Contencioso Administrativo, Decreto 01 de 1984)~o~

Para el caso particular y concreto, las cuentas de cobro 01105145860970 y 01205147383231 son actos de mero trámite.

 

Si bien el municipio pudo expedir la liquidación oficial de que trata el artículo 16 del Acuerdo 057 de 2003 ante la falta de pago del impuesto, lo cierto es que no hay prueba de que haya ejercido esa facultad, ni mucho menos las facultades de cobro coactivo. Por lo tanto, la demandante sí estaba facultada para solicitar que se declare la prescripción a instancia de un derecho de petición, a efectos de prevenir un cobro coactivo de las facturas expedidas en su contra.~o~

 

En consecuencia, los actos administrativos que sí crearon la situación jurídica particular a cargo del demandante son las resoluciones 3875 de 2004 y SH18-63 de 2005, porque negaron la exoneración del pago de ese impuesto por la vía de la petición de la prescripción de la acción de cobro. ~o~

 

Es en ese contexto que la Sala procede a decidir los siguientes problemas jurídicos ya planteados, esto es, ¿a partir de qué fecha se debe contar el plazo de prescripción de la acción de cobro de los conceptos (impuesto predial, tasa ambiental e intereses de mora) debidos por la demandante por el período comprendido desde el primer trimestre del año 1999 hasta el segundo trimestre del año 2005? Y, en consecuencia, ¿Qué obligaciones están prescritas? ~o~

 

4.2.3. De la prescripción de la acción de cobro del impuesto predial, de la tasa ambiental y de los intereses debidos por la demandante por el período comprendido desde el primer trimestre del año 1999 hasta el segundo trimestre del año 2005.

~o~

a. Prescripción del impuesto predial y los intereses de mora.

 

La Sala considera que para el 11 de marzo de 2005, fecha en que quedó ejecutoriada la Resolución SH 18-63, que confirmó la Resolución 3875 del 6 de diciembre de 2004 ya había prescrito la acción para cobrar coactivamente tanto el impuesto predial como la tasa ambiental de las vigencias 1999 y 2000, pues a partir de la fecha en que se hicieron exigibles tales tributos, esto es, en enero de las vigencias 1999 y 2000, respectivamente, ya habían pasado cinco (5) años, que son los previstos por la ley como plazo de prescripción.~o~

 

Para la Sala, el plazo de prescripción de la acción de cobro no se puede contar a partir de la expedición de la Resolución 04783 del 28 de febrero de 2006, cuya copia no aportó el municipio de Medellín, puesto que independientemente de que esa resolución constituya un acto de determinación del impuesto; tal como se precisó anteriormente, cuando se adopta el sistema de facturación por la propia autoridad tributaria, tanto la factura o cuenta de cobro, así como el acto de determinación y el proceso de cobro deben surtirse en un plazo no mayor a cinco (5) años contados a partir de la fecha en que el impuesto se hizo exigible.~o~

Una interpretación en sentido contrario, como se precisó inicialmente, hace nugatorio el plazo de prescripción pues quedaría al libre albedrio del sujeto activo del impuesto la expedición del acto de determinación del tributo para cobrarlo en cualquier tiempo.~o~

 

En consecuencia, para la Sala, está probado que el impuesto predial por las vigencias 1999 y 2000 están prescritas. La obligación de pago de los intereses moratorios liquidados por estas vigencias, por devenir del impuesto, se extinguen de la misma forma, esto es, por causa de la prescripción.~o~

b. La tasa ambiental y los intereses de mora.

En cuanto a la prescripción de la tasa ambiental, el demandante propone que se aplique el Código Contencioso Administrativo, concretamente, entiende la Sala, las normas que regulan la pérdida de fuerza ejecutoria de los actos administrativos. El apoderado del municipio de Medellín no propone, en realidad, ningún argumento de oposición, puesto que no se contestó la demanda y los alegatos de conclusión se limitan a decir que el municipio solamente se encarga de recaudar la tasa en los términos de la Ley 99 de 1993, que luego será transferida a la corporación autónoma regional correspondiente.~o~

 

Sobre el particular, conviene precisar que la sobretasa ambiental y el porcentaje ambiental no constituyen un nuevo impuesto. Así lo dijo la Corte Constitucional cuando analizó la constitucionalidad del artículo 44 de la Ley 99 de 1993 que reglamentó el artículo 317 de la Carta Política que faculta a los municipios a destinar un porcentaje de los impuestos que gravan la propiedad inmueble a las entidades encargadas del manejo y conservación del ambiente y de los recursos naturales renovables, de acuerdo con los planes de desarrollo de los municipios del área de su jurisdicción(14).~o~

Precisamente por eso, los municipios están facultados para recaudar el porcentaje o la sobretasa ambiental, facultad que se ejerce cuando se expide, generalmente, cuando se factura el impuesto predial, pues es el tributo que, por excelencia, grava la propiedad inmueble.~o~

En ese sentido, para la Sala, el porcentaje o la sobretasa ambiental está inescindiblemente relacionada con el impuesto predial. Luego, si el impuesto predial no puede ser cobrado por efectos de la prescripción, esta situación afecta, de contera, el porcentaje o la sobretasa ambiental, que también debe entenderse prescrito junto con los intereses moratorios que se hayan causado por ese concepto.~o~

 

En consecuencia, para la tasa ambiental y los intereses moratorios, que liquidó el municipio de Medellín en las cuentas de cobro demandadas en este proceso, se predican las mismas razones anteriormente dichas y que permiten concluir que por las vigencias 1999 y 2000 la acción de cobro prescribió. ~o~

Conclusión

 

 

Como corolario de todo lo dicho, la Sala decide anular las resoluciones 3875 del 6 de diciembre de 2004 y SH-18-63 del 8 de marzo de 2005, dictadas por el municipio de Medellín, por cuanto dispusieron negar, de manera genérica, sin motivación suficiente, y violando la ley por falta de aplicación del artículo 817 ET, la prescripción del impuesto predial, de la tasa ambiental y de los intereses moratorios por las vigencias del impuesto predial de los años 1999 y 2000. ~o~

A título de restablecimiento del derecho, declarará probada la excepción de prescripción de la acción de cobro por el impuesto predial, la tasa ambiental y los intereses moratorios liquidados por esos conceptos por las vigencias 1999 y 2000.~o~

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo contencioso administrativo, sección cuarta, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,

FALLA:

1. REVÓCASE la Sentencia del 22 de marzo de 2013 proferida por el Tribunal Administrativo de Antioquia, en el contencioso de nulidad y restablecimiento del derecho iniciado por la sociedad Uno Sur S.A. en liquidación contra el municipio de Medellín.~o~

En su lugar,

a) INHÍBASE de decidir sobre la nulidad de los documentos de cobro 01105145860970 y 01205147383231.

b) DECLÁRASE probada la excepción de prescripción de la acción de cobro por el impuesto predial, la tasa ambiental y los intereses moratorios liquidados por esos conceptos por las vigencias 1999 y 2000. ~o~

c) ANÚLANSE las resoluciones 3875 del 6 de diciembre de 2004 y la SH-18-63 del 8 de marzo de 2005, dictadas por el municipio de Medellín.

d) A título de restablecimiento del derecho, DECLÁRASE que la demandante no está obligada a pagar el impuesto predial, la tasa ambiental y los intereses de mora por las vigencias 1999 y 2000, sin que haya lugar a devolver los pagos hechos de obligaciones prescritas.~o~

2. CONFÍRMASE en lo demás la sentencia apelada.

 

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